政府投資項目竣工結算不再以審計為準

導語：近年來，北京、上海、山東、江西等多個地區先后出臺了地方性審計條例或審計監督條例，規定政府投資和以政府投資為主的建設項目“以審計結果作為工程竣工結算依據”，這在一定程度上損害了施工企業的合法權益。對此，全國人大法工委表示以審計結果作為竣工結算依據的規定，限制了民事權利，超越了地方立法權限，應當清理糾正。

部分地方性審計條例

2012年9月26日通過的《上海市審計條例》第13條規定：“政府投資和以政府投資為主的建設項目，按照國家和本市規定應當經審計機關審計的，建設單位或者代建單位應當在招標文件以及與施工單位簽訂的合同中明確以審計結果作為工程竣工結算的依據。”

2012年7月27日通過的《北京市審計條例》第23條規定：“政府投資和以政府投資為主的建設項目，建設單位應當與承接項目的單位或者個人在合同中約定，建設項目納入審計項目計劃的，雙方應當配合、接受審計，審計結論作為雙方工程結算的依據；依法進行招標的，招標人應當在招標文件中載明上述內容。”

……

對此，廣大施工企業反響強烈，呼吁撤銷此規定。

全國人大法工委：以審計結果作為竣工結算依據的規定，限制了民事權利，超越了地方立法權限

目前，中國建筑業協會聯合有關協會共同申請對規定“以審計結果作為工程竣工結算依據”的地方性法規進行立法審查的工作取得了圓滿結果，有力維護了建筑業企業的合法權益。

2017年2月22日，法工委印發《對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定的研究意見》，要求各省、自治區、直轄市人大常委會對所制定或者批準的與審計相關的地方性法規開展自查，對有關條款進行清理糾正。

2015年6月5日，中國建筑業協會收到法工委《關于對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定提出的審查建議的復函》，《復函》中提出，地方性法規中直接以審計結果作為竣工結算依據和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的規定，限制了民事權利，超越了地方立法權限，應當予以糾正。

2015年5月，中國建筑業協會再次向全國人大常委會法工委提交《關于申請對規定“以審計結果作為建設工程竣工結算依據”的地方性法規進行立法審查的函》，引起了法工委的高度重視。

2013年，中國建筑業協會聯合26家地方建筑業協會和有關行業建設協會，向全國人大常委會申請對規定“以審計結果作為工程竣工結算依據”的地方性法規進行立法審查，并建議予以撤銷。

中國建筑業協會：以審計結果作為工程竣工結算依據，損害施工企業的合法權益

中國建筑業協會圍繞此規定的合法性、合理性及對建筑市場各方主體的影響進行了調研，并與一些熟悉建筑市場的法律專家進行了認真研討，認為此規定在一定程度上混淆了行政法律關系與民事法律關系的界限，超越了《審計法》和《審計法實施條例》規定的審計監督職能，也與合同雙方平等自愿原則相矛盾，在實踐中極大地損害了施工企業的合法權益。

部分城市自查自糾情況

2017年6月13日，各地現已完成自查，對相關條款的清理修訂工作亦在抓緊落實。

4月10日，北京市人大常委會主任梁洪濤主持召開市十屆人大常委會第五次主任會議，會議傳達學習了《關于對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據進行清理的通知》。

3月21日，天津市法制辦領導召集市發改、國土、建設、審計等有關部門參加研究修改《天津市以宅基地換房建設示范小城鎮管理辦法》（津政令第18號）的專題會議，要求按照相關立法程序做好29條（示范小城鎮建設項目應當經審計機關審計后，方可辦理工程結算或者竣工結算）的修改工作。

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“以審計結果作為政府投資項目竣工結算依據”引爭議

審計規定的法律效力不明

如果合同當事人不把該條款訂入合同，則意味著無需受該條款的約束，規定形同虛設。

根據最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十六條第一款的規定，當事人對建設工程的計價標準或者計價方法有約定的，按照約定結算工程款。由此可知，當事人可以自由對審計結算的計價方式和依據進行約定。

審計機關的審計時限有待進一步明確

雖然《政府投資項目審計規定》第九條規定了“審計機關對列入年度審計計劃的竣工決算審計項目，一般應當在審計通知書確定的審計實施日起3個月內出具審計報告”，但卻未明確通知書的下達時間。若審計部門拖延審計，將直接影響工程結算的進度，進而影響施工單位的利益，導致諸如農民工工資無法及時支付等問題。

審計工作增加，影響時間效率和準確性

　一旦將審計規定納入工程合同，則審計部門的審計工作量將大大增加，在審計部門有限的人員分配下，要在規定的期限內完成眾多工程項目的審計確實存在困難。審計工作量的增加不僅相應會延長審計時限，審計人員為了完成工作量，匆匆審計了事，如此會大大降低審計結論的準確性。

施工單位缺乏相應的行政復議救濟途徑

審計規定要求以審計結果作為工程竣工結算的依據，對于施工企業的利益產生重大影響。一旦施工單位對于審計結果持有異議，現行規定卻沒有同等賦予施工方與被審計單位同等的權利救濟方式或者提供其他救濟途徑。

結算價與審計結論的差異不可避免

建筑工程竣工資料紛繁，結算工作復雜，工程造價計算極具專業性。對于工程造價中的某些問題，不同的機構和人員可能抱持不同的意見。建設單位與承包商最后確認的工程結算價可能仍然不是絕對客觀準確的數據，所謂的最終一致意見，往往是相互妥協的結果。可以說，合同當事人的結算結果與任何第三方獨立得出的結論有所差異是很正常的。這種差異性如果不被理解或者被不恰當地理解就極易導致沖突與糾紛。