解讀 李克強簽署國務院令公布《政府投資條例》

中華人民共和國國務院令

第712號

《政府投資條例》已經2018年12月5日國務院第33次常務會議通過，現予公布，自2019年7月1日起施行。

總　理李克強 　

2019年4月14日

政 府 投 資 條 例

第一章　總則

第一條　為了充分發揮政府投資作用，提高政府投資效益，規范政府投資行為，激發社會投資活力，制定本條例。

第二條　本條例所稱政府投資，是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等。

第三條　政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主。

國家完善有關政策措施，發揮政府投資資金的引導和帶動作用，鼓勵社會資金投向前款規定的領域。

國家建立政府投資范圍定期評估調整機制，不斷優化政府投資方向和結構。

第四條　政府投資應當遵循科學決策、規范管理、注重績效、公開透明的原則。

第五條　政府投資應當與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應。

國家加強對政府投資資金的預算約束。政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金。

第六條　政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。

安排政府投資資金，應當符合推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的有關要求，并平等對待各類投資主體，不得設置歧視性條件。

國家通過建立項目庫等方式，加強對使用政府投資資金項目的儲備。

第七條　國務院投資主管部門依照本條例和國務院的規定，履行政府投資綜合管理職責。國務院其他有關部門依照本條例和國務院規定的職責分工，履行相應的政府投資管理職責。

縣級以上地方人民政府投資主管部門和其他有關部門依照本條例和本級人民政府規定的職責分工，履行相應的政府投資管理職責。

第二章　政府投資決策

第八條　縣級以上人民政府應當根據國民經濟和社會發展規劃、中期財政規劃和國家宏觀調控政策，結合財政收支狀況，統籌安排使用政府投資資金的項目，規范使用各類政府投資資金。

第九條　政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目（以下統稱政府投資項目），項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。

項目單位應當加強政府投資項目的前期工作，保證前期工作的深度達到規定的要求，并對項目建議書、可行性研究報告、初步設計以及依法應當附具的其他文件的真實性負責。

第十條　除涉及國家秘密的項目外，投資主管部門和其他有關部門應當通過投資項目在線審批監管平臺（以下簡稱在線平臺），使用在線平臺生成的項目代碼辦理政府投資項目審批手續。

投資主管部門和其他有關部門應當通過在線平臺列明與政府投資有關的規劃、產業政策等，公開政府投資項目審批的辦理流程、辦理時限等，并為項目單位提供相關咨詢服務。

第十一條　投資主管部門或者其他有關部門應當根據國民經濟和社會發展規劃、相關領域專項規劃、產業政策等，從下列方面對政府投資項目進行審查，作出是否批準的決定：

（一）項目建議書提出的項目建設的必要性；

（二）可行性研究報告分析的項目的技術經濟可行性、社會效益以及項目資金等主要建設條件的落實情況；

（三）初步設計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規范的要求；

（四）依照法律、行政法規和國家有關規定應當審查的其他事項。

投資主管部門或者其他有關部門對政府投資項目不予批準的，應當書面通知項目單位并說明理由。

對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目，投資主管部門或者其他有關部門應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定。

第十二條　經投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據。

初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

第十三條　對下列政府投資項目，可以按照國家有關規定簡化需要報批的文件和審批程序：

（一）相關規劃中已經明確的項目；

（二）部分擴建、改建項目；

（三）建設內容單一、投資規模較小、技術方案簡單的項目；

（四）為應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等突發事件需要緊急建設的項目。

前款第三項所列項目的具體范圍，由國務院投資主管部門會同國務院其他有關部門規定。

第十四條　采取投資補助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的，項目單位應當按照國家有關規定辦理手續。

第三章　政府投資年度計劃

第十五條　國務院投資主管部門對其負責安排的政府投資編制政府投資年度計劃，國務院其他有關部門對其負責安排的本行業、本領域的政府投資編制政府投資年度計劃。

縣級以上地方人民政府有關部門按照本級人民政府的規定，編制政府投資年度計劃。

第十六條　政府投資年度計劃應當明確項目名稱、建設內容及規模、建設工期、項目總投資、年度投資額及資金來源等事項。

第十七條　列入政府投資年度計劃的項目應當符合下列條件：

（一）采取直接投資方式、資本金注入方式的，可行性研究報告已經批準或者投資概算已經核定；

（二）采取投資補助、貸款貼息等方式的，已經按照國家有關規定辦理手續；

（三）縣級以上人民政府有關部門規定的其他條件。

第十八條　政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接。

第十九條　財政部門應當根據經批準的預算，按照法律、行政法規和國庫管理的有關規定，及時、足額辦理政府投資資金撥付。

第四章　政府投資項目實施

第二十條　政府投資項目開工建設，應當符合本條例和有關法律、行政法規規定的建設條件；不符合規定的建設條件的，不得開工建設。

國務院規定應當審批開工報告的重大政府投資項目，按照規定辦理開工報告審批手續后方可開工建設。

第二十一條　政府投資項目應當按照投資主管部門或者其他有關部門批準的建設地點、建設規模和建設內容實施；擬變更建設地點或者擬對建設規模、建設內容等作較大變更的，應當按照規定的程序報原審批部門審批。

第二十二條　政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位。

政府投資項目不得由施工單位墊資建設。

第二十三條　政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。

因國家政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化等原因確需增加投資概算的，項目單位應當提出調整方案及資金來源，按照規定的程序報原初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定；涉及預算調整或者調劑的，依照有關預算的法律、行政法規和國家有關規定辦理。

第二十四條　政府投資項目應當按照國家有關規定合理確定并嚴格執行建設工期，任何單位和個人不得非法干預。

第二十五條　政府投資項目建成后，應當按照國家有關規定進行竣工驗收，并在竣工驗收合格后及時辦理竣工財務決算。

政府投資項目結余的財政資金，應當按照國家有關規定繳回國庫。

第二十六條　投資主管部門或者其他有關部門應當按照國家有關規定選擇有代表性的已建成政府投資項目，委托中介服務機構對所選項目進行后評價。后評價應當根據項目建成后的實際效果，對項目審批和實施進行全面評價并提出明確意見。

第五章　監督管理

第二十七條　投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當采取在線監測、現場核查等方式，加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。

項目單位應當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息。

第二十八條　投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當建立政府投資項目信息共享機制，通過在線平臺實現信息共享。

第二十九條　項目單位應當按照國家有關規定加強政府投資項目檔案管理，將項目審批和實施過程中的有關文件、資料存檔備查。

第三十條　政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監督檢查的信息應當依法公開。

第三十一條　政府投資項目的績效管理、建設工程質量管理、安全生產管理等事項，依照有關法律、行政法規和國家有關規定執行。

第六章　法律責任

第三十二條　有下列情形之一的，責令改正，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分：

（一）超越審批權限審批政府投資項目；

（二）對不符合規定的政府投資項目予以批準；

（三）未按照規定核定或者調整政府投資項目的投資概算；

（四）為不符合規定的項目安排投資補助、貸款貼息等政府投資資金；

（五）履行政府投資管理職責中其他玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的情形。

第三十三條　有下列情形之一的，依照有關預算的法律、行政法規和國家有關規定追究法律責任：

（一）政府及其有關部門違法違規舉借債務籌措政府投資資金；

（二）未按照規定及時、足額辦理政府投資資金撥付；

（三）轉移、侵占、挪用政府投資資金。

第三十四條　項目單位有下列情形之一的，責令改正，根據具體情況，暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金，暫停或者停止建設活動，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分：

（一）未經批準或者不符合規定的建設條件開工建設政府投資項目；

（二）弄虛作假騙取政府投資項目審批或者投資補助、貸款貼息等政府投資資金；

（三）未經批準變更政府投資項目的建設地點或者對建設規模、建設內容等作較大變更；

（四）擅自增加投資概算；

（五）要求施工單位對政府投資項目墊資建設；

（六）無正當理由不實施或者不按照建設工期實施已批準的政府投資項目。

第三十五條　項目單位未按照規定將政府投資項目審批和實施過程中的有關文件、資料存檔備查，或者轉移、隱匿、篡改、毀棄項目有關文件、資料的，責令改正，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。

第三十六條　違反本條例規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第七章　附則

第三十七條　國防科技工業領域政府投資的管理辦法，由國務院國防科技工業管理部門根據本條例規定的原則另行制定。

第三十八條　中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的固定資產投資管理，按照中央軍事委員會的規定執行。

第三十九條　本條例自2019年7月1日起施行。

解讀

中國宏觀經濟研究院投資研究所所長 張長春

經濟社會發展中政府投資不可或缺。政府投資資金的公共性，必然要求對政府的資金使用行為和使用結果進行有效約束。以行政法規形式規范政府投資全過程，將被實踐檢驗的成功做法和體制機制相對固定下來，提升政府投資管理的制度化法治化水平，十分必要。《政府投資條例》(以下簡稱條例)的發布，是繼2016年《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》出臺后，投資領域的又一標志性事件，條例的公布施行，對推動政府投資治理現代化、提高政府投資效益、促進高質量發展意義重大。條例具有以下幾個突出特點。

立法目的明確

作為提供公共產品的重要手段和宏觀管理的政策工具，政府投資要更好地滿足人民群眾對高質量公共產品的需要，更好促進經濟社會發展，就必須規范各級政府的投資行為，加強投資管理的薄弱環節，使政府投資從決策到建設各階段以及從管理到監督各方面都趨于成熟定型，讓公共資金發揮出最大效益。所以，條例明確將“充分發揮政府投資作用，提高投資效益，規范政府投資行為，激發社會投資活力”作為立法目的。

科學界定政府投資范圍

政府投資是政府作為投資主體的活動。科學界定政府投資與社會投資的邊界，確保政府投資范圍不超出政府應該發揮作用的領域，處理好政府和市場關系這一經濟體制改革的核心問題，十分重要。條例第三條對政府投資范圍進行了明確規定，即政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源社會公益服務、公共基礎設施等公共領域的項目，這體現了政府和市場在配置資金上各自的優劣勢，有利于釋放社會投資的積極性，有利于提高政府投資和社會投資的效益。

　　有效發揮各種投資方式的獨特功能

條例第六條規定，政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主;對確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。這一規定可以實現政府和市場的有效結合，在彌補市場失靈的同時避免政府失效。例如，對部分兼具公益性和經營性的準經營性項目，完全由企業去投資在財務收益上可能缺乏吸引力，政府可對這些項目注入部分資本金，減輕社會資本在投資資金上的壓力。又如，對生態環境保護、重大科技進步等領域中的項目，可對社會投資進行適當的投資補助，用少量政府投資資金引導社會資金，擴大正外部性或減少負外部性，維護公共利益。政府投資以適當方式投向市場難以有效發揮作用的項目，彌補市場失靈的同時維護市場公平競爭，需要選擇恰當的投資方式，條例對此進行了符合經濟規律和具體國情的規定。

將科學民主決策的要求規則化到決策程序中

公共資金決策的科學化民主化是投資治理現代化的必然要求，也是政府投資體制改革多年來努力追求的目標之一。條例從科學民主決策的要求出發，對與政府投資相關的建設程序、審批以及項目評估、公眾參與、專家評議、風險評估等，均進行了具體規定，力求使政府投資決策符合客觀規律、體現公眾意愿，經得起實踐和時間檢驗。此外，為了提高審批效率，落實“放管服”改革要求，條例還要求審批部門對規劃中已明確的項目、部分改擴建項目、需要緊急建設的項目等，按照國家有關規定簡化需要報批的文件和審批程序。

對投資年度計劃涉及的各環節各方面提出具體要求

政府投資年度計劃明確了當年要干哪些事、上哪些項目，是落實中央決策、更好發揮政府作用的內在要求。為了統籌安排政府投資資金，條例對政府投資年度計劃的編制、年度計劃的內容、列入年度計劃項目的條件、年度計劃與預算的銜接等提出了明確要求。以投資計劃為手段配置政府投資資金這一稀缺的公共資源，可以發揮有限資金最大效益。

對政府投資項目建設實施全過程管理

政府投資項目的投資實施效果直接關系到能否順利實現項目的預期效益。條例在總結成功經驗的基礎上，對投資實施中的項目開工條件、資金到位、投資概算、投資預算、建設工期、竣工驗收等提出了具體明確的要求，目的在于通過嚴格規范的管理，實現少花錢多辦事，順利實現投資建設的預期效果。為了檢驗項目決策和建設的科學性，條例要求投資主管部門或其他有關部門應當選擇有代表性的已建成的政府投資項目，委托中介服務機構對項目建成后的實際效果進行后評價，總結經驗，汲取教訓，改進工作。

明確監管責任和各方法律責任

條例要求投資主管部門和其他相關部門加強對項目實施情況的監督檢查，建立信息共享機制，要求項目單位如實報送相關信息，加強項目檔案管理，要求年度計劃、項目審批和實施以及監督檢查信息依法公開。條例還明確界定了政府有關部門和相關工作人員、項目單位等與投資決策和實施相關主體的行為責任，厘清相關方法律責任，為有法必依、依法治理政府投資創造了條件。

總體上看，條例對政府投資決策、實施、監督管理等主要方面和重點環節進行了全面系統的規范，推進了政府投資管理的科學化法治化。