基礎設施項目改革先行 | 四川省擬出臺工程總承包管理辦法

2019年10月23日，四川省住建廳公開征求《四川省房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《總承包管理辦法（征求意見稿）》）意見建議。

《總承包管理辦法（征求意見稿）》是四川省出臺的第一個關于工程總承包管理辦法的文件，旨在推進和規范房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包的實施和發展，促進建設工程設計、采購、施工等各階段深度融合，有效控制項目投資、提高工程建設效率。

以下對《總承包管理辦法（征求意見稿）》要點進行解讀：

（一）發包階段和條件

在可行性研究、方案設計或者初步設計已完成，項目范圍、建設規模、建設標準、功能需求、投資限額、工程質量和進度要求確定以及建設資金來源落實后，以工程估算（或工程概算）為經濟控制指標，扣留建設單位需要發生的相關管理活動必要費用后，進行工程總承包項目發包。

（二）招標文件

1、擬簽訂合同的主要條款，應符合住房城鄉建設部會同有關部門制定的工程總承包合同示范文本規定的關鍵內容。

2、對于設有最高投標限價的，應當公布最高投標限價費用組成明細或者最高投標限價計算方法等內容。

（三）工程總承包單位條件

1、工程總承包單位應當具有與工程規模相適應的工程設計資質（建筑工程設計事務所資質除外）或者施工總承包資質。

2、允許采用聯合體方式承攬。以聯合體方式承攬的，聯合體成員原則上不應超過3家。

3、招標人向投標人公開可行性研究報告、勘察設計等文件的，編制可行性研究報告、工程設計方案、初步設計的、且具備工程總承包條件的工程設計單位允許參與工程總承包項目的投標，招標人應當在招標文件中予以明確。

（四）項目負責人條件

工程總承包項目負責人（項目總負責人）應當具有相應工程建設類注冊執業資格，包括注冊建筑師、勘察設計注冊工程師、注冊建造師。

四川省總承包管理辦法對于項目負責人條件應當具有相應建設類注冊執業資格，這和建市93號文及某些省份的總承包管理辦法具有注冊執業資格或高級職稱有所不一致。

（五）發承包的風險分配

1、建設單位和工程總承包單位應當加強風險管控，公平合理地分擔風險。明確建設單位承擔的主要風險。同時規定，不得采用無限風險、所有風險及類似語句規定計價中的風險內容及范圍。

2、鼓勵建設單位和工程總承包單位運用保險手段增強防范風險能力。若建設單位要求工程總承包單位出具履約擔保，建設單位也應當向工程總承包單位出具支付擔保。

（六）合同價格形式

工程總承包項目應根據項目特征確定合同價格形式，宜采用總價合同。

（七）工程總承包單位分包

1、工程總承包的分包，可以采用直接發包方式。注意本處使用的字眼是“發包”，不是分包。

2、工程總承包單位根據招標文件約定與合同約定或者經建設單位同意，可以將工程總承包合同中的設計或者施工業務分包給具有相應資質的單位，但不得將工程總承包項目中設計和施工全部業務一并或者分別分包給其他單位。

（八）質量責任

工程總承包單位應當對其總承包的全部建設工程質量負總責。分包單位對其分包工程的質量負責。

工程總承包單位、工程總承包項目負責人（項目總負責人）依法承擔質量終身責任。

（九）安全責任

工程總承包單位對承包范圍內工程的安全生產負總責。分包單位應當服從工程總承包單位的安全生產管理，分包單位不服從管理導致生產安全責任事故的，由分包單位承擔主要責任。

（十）工期責任

建設單位不得在招標文件中設置不合理工期，也不得單方面強行要求縮短工期或者任意壓縮階段合理工期。

在方案與初步設計招標階段，若建設單位對工程質量和建設工期有特殊要求，要求創建市級及以上優質工程獎或在能確保質量和安全的前提下壓縮工期超過定額工期20%的，應在投資估算（或投資概算）基礎上增加創優質工程獎補償獎勵費或相應合理的趕工費用。

（十一）監督管理表格

工程總承包項目的施工圖設計文件審查報告及其合格書、備案表、施工許可證、工程質量安全監督手續、竣工驗收備案登記表、建筑物永久性標牌、質量終身責任信息表等相關許可和備案表格，以及需要工程總承包單位簽署意見的工程管理技術文件中，應當增加“工程總承包單位”及其“工程總承包項目負責人（總負責人）”等欄目。

四川省房屋建筑和市政基礎設施項目

工程總承包管理辦法

（征求意見稿）

第一章 總 則

第一條（制定目的、依據）為了推進和規范房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包的實施和發展，促進建設工程設計、采購、施工等各階段深度融合，有效控制項目投資、提高工程建設效率，根據《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標投標法》《住房城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》以及《四川省人民政府辦公廳關于推動四川建筑業高質量發展的實施意見》等法律法規和規范性文件，結合我省實際，制定本辦法。

第二條（適用范圍）四川省行政區域內房屋建筑和市政基礎設施建設項目依法實行工程總承包（以下簡稱工程總承包）的，適用本辦法。

第三條（工程總承包的定義）本辦法所稱工程總承包，是指從事工程總承包的單位按照與建設單位簽訂合同，實施對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程或者若干階段承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式。工程總承包一般采用設計-施工總承包、設計-采購-施工總承包方式。建設單位可根據項目特點和實際需要，按照風險合理分擔的原則采用其他工程總承包方式。

第四條（監督管理部門）省住房城鄉建設主管部門對全省房屋建筑和市政基礎設施工程總承包活動實施指導和監督。

省發展改革、財政主管部門依據投資項目審批、核準、備案與政府投資管理的相關法律法規履行相應監督管理職責。

市（州）、縣（市、區）住房城鄉建設主管部門負責本行政區域內房屋建筑和市政基礎設施工程總承包活動的監督管理。

市（州）、縣（市、區）發展改革、財政主管部門在本行政區域內依據投資項目審批、核準、備案與政府投資管理的相關法律法規履行相應監督管理職責。

第五條（基本原則）工程總承包活動應當遵循合法、高效、公平、誠實、守信的原則，合理分擔風險，保證工程質量和安全，保護生態環境，不得損害社會公共利益和他人的合法權益。

第二章 工程總承包項目發包和承包

第六條（工程總承包方式的適用項目）建設單位應當根據工程項目的規模和復雜程度及自身管理能力等合理選擇建設項目組織實施方式，自主決策采用工程總承包模式。

建設范圍、建設規模、建設標準、功能要求等前期條件明確的下列建設項目應當優先采用工程總承包方式：

（一）政府投資項目、國有資金占控股或者主導地位的項目；

（二）搶險救災項目；

（三）裝配式建筑項目。

依法采用工程總承包方式的其他民用與工業建筑建設項目由建設單位決定。

第七條（發包階段和條件）建設單位應當在發包前完成發展改革部門（投資主管部門）的項目審批、核準或備案程序等前期工作，自行或者委托工程設計單位或工程咨詢單位對工程項目建設方案深入研究。在可行性研究、方案設計或者初步設計已完成，項目范圍、建設規模、建設標準、功能需求、投資限額、工程質量和進度要求確定以及建設資金來源落實后，以工程估算（或工程概算）為經濟控制指標，扣留建設單位需要發生的相關管理活動必要費用后，進行工程總承包項目發包。

第八條（發包方式）建設單位依法采用招標或者直接發包等方式選擇工程總承包單位。

擬實施工程總承包項目范圍內的設計、施工或者采購中有任一項屬于依法必須招標的，應當采用招標的方式選擇工程總承包單位。

第九條（招標文件編制）工程總承包項目招標文件應當包括以下內容：

（一）投標人須知，包括項目的資金來源和落實情況等；

（二）評標辦法和標準；

（三）擬簽訂合同的主要條款，應符合住房城鄉建設部會同有關部門制定的工程總承包合同示范文本規定的關鍵內容；

（四）發包人要求，列明項目的目標、范圍、設計和其他技術標準，包括對項目的內容、范圍、規模、標準、功能、質量、安全、節約能源、生態環境保護、工期、驗收等的明確要求；

（五）建設單位提供的資料和條件，包括發包前已完成的水文地質、工程地質、地形等工程勘察資料，以及工程可行性研究報告、方案設計文件或者初步設計文件等；

（六）投標文件格式；

（七）采用建筑信息模型、實施裝配式技術及要求達到綠色建筑相應標準的，招標文件應當明確；

（八）要求投標人提交的其他材料。

依法必須招標的項目應當根據國家發布的《標準設計施工總承包招標文件》編制工程總承包招標文件。

建設單位可以在招標文件中，提出對履約擔保的要求，依法要求投標文件載明擬分包的內容。對于設有最高投標限價的，應當公布最高投標限價費用組成明細或者最高投標限價計算方法等內容。

第十條（工程總承包單位條件）工程總承包單位應當具有與工程規模相適應的工程設計資質（建筑工程設計事務所資質除外）或者施工總承包資質，同時具有相應的組織機構、項目管理體系、項目管理專業人員，相應的財務、風險承擔能力，以及與發包工程相類似的工程業績。

工程總承包項目應當根據招標文件的要求，由符合條件的工程設計或施工總承包企業承攬，或采用聯合體方式承攬。以聯合體方式承攬的，聯合體成員原則上不應超過3家。除工程設計或施工有特殊要求外，投標聯合體成員不能由2家及以上同專業資質的工程設計單位或者2家及以上同資質的施工總承包單位組成聯合體成員。聯合體投標的牽頭人根據招標文件確定。招標文件不明確的，聯合體協議應約定其中一方為牽頭人。

工程總承包單位不得同時擔任本項目的工程監理單位、招標代理單位以及全過程咨詢單位。

招標人向投標人公開可行性研究報告、勘察設計等文件的，編制可行性研究報告、工程設計方案、初步設計的、且具備工程總承包條件的工程設計單位允許參與工程總承包項目的投標，招標人應當在招標文件中予以明確。

第十一條（項目負責人條件）工程總承包項目負責人（項目總負責人）是指具備法律法規及本辦法規定條件，并經工程總承包單位任命或者授權，在任命或者授權范圍內負責工程總承包合同履行和項目管理的項目負責人。

工程總承包項目負責人（項目總負責人）應當具有相應工程建設類注冊執業資格，包括注冊建筑師、勘察設計注冊工程師、注冊建造師，熟悉工程技術和工程總承包項目管理程序以及相關法律法規、標準規范，具備較強的組織協調能力和良好的職業操守，擔任過與擬建項目相類似的工程總承包項目負責人、設計項目負責人或者施工總承包項目負責人或項目經理。

凡以聯合體方式承攬的工程總承包項目，需設項目總負責人。

第十二條（投標文件編制期限）招標人應當確定投標人編制投標文件所需要的合理時間。依法必須進行招標的項目，自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，最短不得少于二十日。技術特別復雜、功能要求特殊的大型建設項目應當合理延長投標文件編制時間。

第十三條（評標辦法）工程總承包項目評標一般采用綜合評估法，評審的主要因素包括工程總承包報價、工程總承包實施方案、類似工程總承包業績、項目負責人能力、項目管理機構配置、工程總承包單位的綜合實力、工程質量安全專項方案和信用等，其中報價評分權重不宜低于60%。

第十四條（評標委員會組成）依法必須招標的項目，評標委員會的組建原則上應當依照項目特點由招標人代表、具有工程總承包項目管理經驗的專家以及從事設計、施工、造價等方面的專家組成。

第十五條（發承包的風險分配）建設單位和工程總承包單位應當加強風險管控，公平合理地分擔風險。

建設單位承擔的主要風險一般包括：

（一）由于建設單位原因產生的工程費用和工期的變化；

（二）主要工程材料、設備、人工費價格與招標時基期價相比，波動幅度超過合同約定幅度的部分；

（三）因國家法律法規政策變化引起的合同價格變化；

（四）不可預見工程地質條件變化造成工程費用和工期的調整。

工程總承包單位承擔由于工程總承包單位原因造成的設計文件變更、施工技術以及組織管理變化造成的風險。

風險分擔的具體內容及范圍應當在招標文件和合同中約定。不得采用無限風險、所有風險及類似語句規定計價中的風險內容及范圍。

鼓勵建設單位和工程總承包單位運用保險手段增強防范風險能力。若建設單位要求工程總承包單位出具履約擔保，建設單位也應當向工程總承包單位出具支付擔保。

第十六條（合同價格形式）工程總承包項目應根據項目特征確定合同價格形式，宜采用總價合同，也可以采用住房城鄉建設部會同有關部門制定的工程總承包示范文本中的合同價格約定形式。建設單位和工程總承包單位依據住房城鄉建設主管部門制定的工程總承包項目計價規則，在合同中約定工程總承包的計量規則和計價辦法。

依法必須招標的工程項目，合同價格應當在充分競爭的基礎上合理確定。除合同約定可以調整的情形外，合同總價一般不予調整。

推薦使用由住房城鄉建設部會同有關部門制定的工程總承包合同示范文本，并將其作為招標文件的組成部分。

第十七條（創優質工程獎補償獎勵費或趕工費用）在方案與初步設計招標階段，若建設單位對工程質量和建設工期有特殊要求，要求創建市級及以上優質工程獎或在能確保質量和安全的前提下壓縮工期超過定額工期20%的，應在投資估算（或投資概算）基礎上增加創優質工程獎補償獎勵費或相應合理的趕工費用。

招標人應當將創優質工程獎補償獎勵費或趕工費用列入招標文件，并在招標工程清單中增列相應項目。

開工前建設單位提出上述明確要求的，應當通過合同形式予以補充。具體按照國家及省相關規定執行。

第三章 工程總承包項目組織實施

第十八條（建設單位的項目管理）建設單位應當加強工程總承包項目全過程管理，履行合同和法定義務。具有全過程項目管理能力的建設單位可以自行對工程總承包項目進行管理，也可以委托全過程工程咨詢單位對工程總承包項目進行管理。同一項目的全過程工程咨詢單位不得與工程總承包單位存在關聯、利害關系。

第十九條（工程總承包單位的組織機構）工程總承包單位應當建立與工程總承包相適應的組織機構和管理制度，形成項目設計管理、采購管理、施工管理、試運行管理以及質量、安全、工期、造價、節約能源和生態環境保護等工程總承包綜合管理能力。

第二十條（工程總承包單位分包的法定要求）工程總承包的分包，可以采用直接發包方式。以暫估價形式包含在工程總承包范圍內的重要設備、材料以及專業工程，屬于法定招標規模標準范圍的應當依法招標。招標可以由建設單位或者工程總承包單位單獨招標，也可以由建設單位和工程總承包單位聯合招標，具體方式由建設單位在工程總承包招標文件中作出明確規定。

第二十一條（工程總承包單位的分包）工程總承包單位根據招標文件約定與合同約定或者經建設單位同意，可以將工程總承包合同中的設計或者施工業務分包給具有相應資質的單位，但不得將工程總承包項目中設計和施工全部業務一并或者分別分包給其他單位。

以聯合體形式中標的工程總承包單位，或者一并同時具有相應工程設計和施工資質中標的工程總承包單位，可以將工程總承包項目中的非主體部分、非關鍵性專業設計或者非主體結構施工業務分包給具備相應資質的單位，但不得將工程總承包項目中的主體設計、主體結構施工分包，或者將設計或者施工全部業務一并違法分包或轉包。

工程總承包單位（作為聯合體牽頭人）僅具有相應施工資質中標的，應當將工程總承包項目招標文件中約定的全部設計業務分包給具有相應工程設計資質的單位。

工程總承包單位（作為聯合體牽頭人）僅具有相應工程設計資質中標的，應當將工程總承包項目招標文件中約定的全部施工業務分包給具有相應施工資質的單位。

建設單位和工程總承包單位可以在合同中約定不得分包的內容。

第二十二條（禁止工程總承包單位的轉包）工程總承包單位不得將工程總承包項目轉包。

采用聯合體方式承包工程總承包項目的，在聯合體分工協議中約定或者在項目實際實施過程中，聯合體一方既不實施工程設計或者施工業務，也不對工程實施組織管理，且向聯合體其他成員或者以分包形式收取管理費或者其他類似費用的，屬于聯合體一方將承包的工程違法進行轉包。

第二十三條（工程總承包單位的現場管理）工程總承包單位應當在施工現場設立項目管理機構，設置項目負責人（總負責人）以及技術、質量、安全、進度、費用（含勞資）、設備和材料等現場管理崗位，配備相應管理人員，加強設計、采購與施工的協調，完善和優化設計，改進施工方案，實現對工程總承包項目的有效管理控制。

工程總承包項目負責人（項目總負責人）屬于注冊建造師、注冊建筑師、勘察設計注冊工程師（含注冊結構工程師、注冊巖土工程師等）擔任的，不得同時在兩個及兩個以上施工總承包或工程總承包項目上擔任項目負責人。

第二十四條（施工圖設計文件審查）工程總承包項目按照法律法規規定應當進行施工圖設計文件審查的，可以根據項目實施情況，分階段（基坑、地下室、地上部分）、分單體進行施工圖設計文件審查送審，具體審查方式由工程總承包單位與施工圖審查機構約定。

第二十五條（質量責任）工程總承包單位應當對其總承包的全部建設工程質量負總責。分包單位對其分包工程的質量負責。分包不免除工程總承包單位對整體建設工程的法定質量責任。

建設單位不得迫使工程總承包單位以低于成本的價格競標，不得明示或暗示工程總承包單位違反工程建設強制性標準、降低建設工程質量，不得明示或暗示工程總承包單位使用不合格的建筑材料、建筑構配件和設備。

第二十六條（安全責任）工程總承包單位對承包范圍內工程的安全生產負總責。分包單位應當服從工程總承包單位的安全生產管理，分包單位不服從管理導致生產安全責任事故的，由分包單位承擔主要責任。分包不免除工程總承包單位對整體建設工程的法定安全生產責任。

建設單位不得對工程總承包單位提出不符合建設工程質量安全法律、法規和強制性標準規定的要求，不得隨意壓縮合理工期，不得明示或者暗示工程總承包單位購買、租賃、使用不符合安全施工要求的安全防護用具、機械設備、施工機具及配件、消防設施和器材。

第二十七條（工期責任）建設單位不得在招標文件中設置不合理工期，也不得單方面強行要求縮短工期或者任意壓縮階段合理工期。工程總承包單位應當依據合同約定對工期全面負責，對項目總進度和各階段的進度進行控制管理，通過設計、采購、施工、試運行各階段的協調、配合與合理交叉，科學制定、實施、控制進度計劃，確保工程按期竣工。

第二十八條（竣工驗收、備案）工程已完成全部施工并符合竣工驗收規定和約定條件的，工程總承包單位應當向建設單位提交工程竣工報告，依照合同約定履行工程竣工驗收。建設單位應當按照法定程序和合同約定期限組織工程總承包單位、各專業承包承攬企業、工程監理單位及相關單位進行工程竣工驗收。列入城建檔案館檔案接收范圍的工程，城建檔案管理機構按照建設工程竣工聯合驗收的規定對工程檔案進行驗收。竣工驗收合格后應當在法定時限內向縣級以上住房城鄉建設主管部門備案。

工程總承包單位負責組織各分包單位依法參加建設單位組織的工程竣工驗收。

第二十九條（項目資料移交）建設單位應當及時收集、整理、匯總建設項目各環節的文件資料，以及工程總承包單位、工程監理等單位移交的工程資料，建立項目紙質檔案和電子檔案。通過竣工驗收后的工程檔案應在工程竣工驗收后在法定時限內向城建檔案管理部門移交。

工程總承包單位負責總承包范圍內工程實施過程中的各類工程資料的審核、簽署、整理等工作，并向建設單位移交相應工程檔案資料。工程總承包單位協助建設單位建立工程電子文件和電子檔案。

第三十條（保修責任）工程保修責任書由建設單位與工程總承包單位簽署，保修期內工程總承包單位應當根據法律法規規定以及合同約定承擔保修責任，工程總承包單位不得以其與分包單位之間的保修責任劃分而拒絕履行保修責任。工程保修連帶責任按照法律法規規定執行。

第四章 監督管理

第三十一條（監督管理職責）發展改革、住房城鄉建設、財政等有關部門按照職責分工對本行政區域內房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包招標投標活動實施監督管理，依法查處招標投標活動中的違法行為。

第三十二條（安全生產許可證管理）工程總承包單位實施工程總承包項目施工的，應當依法取得安全生產許可證；將工程總承包項目中的施工業務或非主體、非關鍵性業務依法分包給具有相應資質的施工單位的，其施工單位應當依法取得安全生產許可證。

第三十三條（施工許可證辦理）工程總承包項目開工前，建設單位可以整體或者分階段向工程所在地的市（州）、縣（市、區）住房城鄉建設主管部門申請領取施工許可證。

第三十四條（施工許可證辦理的條件）工程總承包項目的建設單位申請領取施工許可證，可以提交建設單位與中標聯合體共同簽訂的工程總承包合同，或者建設單位與具備相應施工資質的工程總承包單位簽訂的工程總承包合同，或者具有相應設計資質的工程總承包單位與施工單位簽訂的施工分包合同，或者經建設單位、工程總承包單位依法發包、分包簽訂的施工合同，作為已經確定建筑施工單位的申請要件。可以分階段（基坑、地下室、地上部分）、分單體提交經審查合格的施工圖設計文件，作為申請領取施工許可證所需的要件。可以提交由工程總承包單位組織編制的施工組織設計文件，作為保證工程質量安全具體措施的要件。

市（州）、縣（市、區）住房城鄉建設主管部門不得違反法律法規規定和本辦法規定，增設工程總承包項目辦理施工許可證無法律法規依據的其他條件。

第三十五條（信用管理）各級住房城鄉建設主管部門應當加強對工程總承包項目各方責任主體及項目管理人員的信用監督管理工作，及時采集本行政區域內工程總承包項目、各參建單位、項目管理人員信息以及相關信用信息，按照相關規定記錄并通過省級建筑市場監管與誠信一體化工作平臺報送至全國建筑市場監管公共服務平臺，通過該平臺統一對外公布各參建單位及項目管理人員信用信息。

第三十六條（行業自律）行業組織應當加強工程總承包單位行業自律，發布行業公約，促進公平競爭，引導行業高質量發展。

第三十七條（質量終身責任制）除法律法規規定承擔質量缺陷期內的保險維修質量責任外，工程總承包單位、工程總承包項目負責人（項目總負責人）依法承擔質量終身責任。

第三十八條（監督管理表格添加工程總承包單位）工程總承包項目的施工圖設計文件審查報告及其合格書、備案表、施工許可證、工程質量安全監督手續、竣工驗收備案登記表、建筑物永久性標牌、質量終身責任信息表等相關許可和備案表格，以及需要工程總承包單位簽署意見的工程管理技術文件中，應當增加“工程總承包單位”及其“工程總承包項目負責人（總負責人）”等欄目。

第三十九條（法律責任）工程總承包活動中，有違反《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標投標法》《建設工程質量管理條例》《建設工程勘察設計管理條例》《建設工程安全生產管理條例》等相關法律法規的，按照相應處罰規定依法追究工程總承包單位和工程總承包項目負責人、其他責任人的法律責任。

第五章 附 則

第四十條（應急搶險救災工程）實施工程總承包的應急搶險救災工程項目同時執行四川省人民政府有關四川省搶險救災工程項目管理的規定。

第四十一條（其他專業工程）房屋建筑和市政基礎設施工程以外的其他專業工程可參照本辦法執行。

第四十二條（從其規定）法律法規與國務院有關部門對工程總承包監督管理有規定的，從其規定。

第四十三條（實施日期及有效期）本辦法自 年 月 日起施行。有效期五年。