重磅！PPP強監管時代到來，財政部將發文要求各省重新篩選PPP項目，近千個PPP項目退出項目庫！

PPP（政府和社會資本合作）近年來狂飆突進，隨著近期PPP管理層頻頻發聲規范發展，PPP風險管控力度不斷強化，PPP正由野蠻生長的“起飛期”轉向規范發展的“平飛期”。

近日，在上海國際會議中心舉辦的第三屆中國PPP融資論壇主會場上，從8000多報名對象中篩選的1000多位PPP業內人士擠滿了會場，不少人希望從中探尋黨的十九大之后PPP發展的新方向。

財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌在會上表示，要按照黨的十九大整體部署精神和要求，提高規矩意識，維護市場秩序，強化管理，嚴控風險，保證PPP改革事業可持續發展。他點出了未來針對地方政府、企業的監管重點。隨后發表演講的財政部金融司司長王毅對此進行細化，比如對資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金的PPP項目剔除項目庫。

財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌

一位坐在第一財經記者旁邊的PPP業內人士自發感慨，PPP風向要變了，未來PPP難做了。

而拿了500多億元PPP項目訂單的龍元建設集團總裁賴朝暉反而高興。他在會后告訴第一財經，近期官方對PPP合規性的強調達到了前所未有的高度，這對一直規范做PPP的公司來說是利好。

PPP轉向規范

2014年中央大力推廣PPP模式，希望借社會資本介入來提升公共服務的供給質量和效率，進而促使政府職能轉變，推動財政體制改革和城鎮化健康發展，作為全面深化改革的重要抓手。

近四年中，規模龐大、速度奇快幾乎是業內人士對PPP發展表象的共同認識。2014年PPP剛推出，項目數量和擬投資規模并不大。但隨著PPP制度體系健全，推廣力度越來越大，PPP呈現爆發式增長。

根據財政部PPP中心的數據，2015年底各地推出進入全國PPP綜合信息平臺項目庫的PPP項目6550個，計劃總投資額8.7萬億元。2016年這兩個數字分別增長至11260 個和 13.5 萬億元，截至今年9月底，項目數合計14220個，計劃投資額高達17.8萬億元。

PPP促使一批轉型發展和民生保障項目落地，還促進了行政體制、財政體制和投融資體制改革。但PPP的野蠻生長也帶來不少問題，官方對此并不回避。

史耀斌在上述會上介紹完PPP改革成績后強調，在PPP改革實踐中，一些地方對新發展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底，重建設輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風險。對此，我們應高度警惕并要切實加以解決。

其實，這并非史耀斌首次談及這些問題，在去年底和今年年中的相關會議上他曾反復提起。

而一系列旨在規范PPP發展的監管風暴已經刮起。

王毅表示，我們將組織開展項目庫集中清理，對不具備條件、沒有規范開展“兩個論證”（物有所值和財政可承受能力）的項目，特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。

財政部PPP中心主任焦小平告訴第一財經記者，財政部PPP項目庫能進能出，我們現在正準備對現有存量項目進行篩選，馬上下發相關文件要求各省重新篩選，不符合上述規定的項目堅決剔除，未來規范力度將會越來越大。

根據此前規定，PPP項目如果未納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預算安排支出責任。

此外，不少投資者也將PPP項目納入財政部項目庫，作為參與項目投資的一大前提。賴朝暉告訴第一財經，盡管誘惑很大，但公司堅決不做未納入財政部項目庫的PPP項目。

地方政府推出PPP項目沖動也在被遏制。為了控制財政風險，2015年財政部發文要求，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

隨著不少地方推出大批PPP項目，部分地方財政支出逼近甚至超過10%紅線，是否遵守10%紅線成為業內討論的熱點話題。

但是，史耀斌在今年進一步推進PPP規范發展工作座談會上明確，要強化財政承受能力論證10%紅線的硬性約束，統一執行口徑，加強信息公開。而在近日的PPP融資論壇上，他再次重申嚴守財政支出的10%紅線。

目前各地正在建立PPP項目財政支出責任統計監測體系，中央財政和省級財政將對接近或超出10%紅線的地區，進行風險預警。

此外，史耀斌還要求審慎開展完全政府付費的項目。對于不包含運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險的項目，不得安排財政資金。

今年5月，財政部聯合發改委、司法部、人民銀行、銀監會和證監會六部門發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。

財政部金融司司長王毅

給央企做PPP降溫減速

除了對地方政府推PPP項目數量、規模進行控制外，中央部委開始控制參與PPP項目投資的企業財務風險，尤其是國企。

史耀斌在上述論壇上表示，控制實體企業融資杠桿倍數，嚴防表外業務風險。王毅也在論壇上稱，不少社會資本自有資金實力不足，“穿透”看（PPP項目）資本金都是借款，“小馬拉大車”。政府和合作伙伴一定要掏出真金白銀，拿自有資本做資本金。

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“要堅持‘穿透管理、公開透明’的原則，一是要堅持并強化對資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。”王毅說。

第一財經記者了解到，此前PPP市場上已經發生過一些案例，中標金額較大PPP項目的社會資本方，最終因為資金實力不足等原因而退出。

目前PPP項目社會資本方近七成來自中央企業和國有企業。PPP項目投資金額大、回報期長、部分項目操作不規范、大量資產負債表外運行等，加大了央企財務風險。近日國資委辦公廳下發《關于加強中央企業PPP業務財務風險管控的通知（征求意見稿）》，要求央企對PPP業務實行總量管控。

比如，以建筑施工為主業的中央企業累計對PPP項目的凈投資原則上不超過集團凈資產的40%，其他中央企業不得超過20%。資產負債率高于90%、近2年連續虧損或資金實力薄弱的子企業原則上不得單獨投資PPP業務。

另外，為了控住財務風險源頭，上述征求意見稿要求單個項目計劃總投資超過10億元或擬開展子企業資產總額5%的，均應由集團批準。對財政收入主要依賴轉移支付的地方，審慎開展回報方式以政府付費為主的PPP項目。

PPP專家、大岳咨詢總經理金永祥認為，央企是主要的PPP社會資本方，未來央企投資PPP的趨勢會收緊，這有助于PPP的規范，對于民營資本來說，機會更多了。賴朝暉也表示，央企做PPP投資額被限制，對龍元這類民企來說肯定是利好。

為了引導PPP項目從單純關注項目落地數量，轉向項目規范和質量，王毅在上述論壇上表示，在清理項目庫的同時，積極鼓勵支持好的、規范運作的項目。中央財政對符合條件的新建項目有“358”（即針對項目相應投資額有300萬元、500萬元、800萬元）的獎勵機制，對存量轉型項目有2%的獎勵機制。

　　“我們正在研究提高獎補強度，重點落實精準扶貧任務目標，對連片貧困區公共服務、基礎設施PPP項目給予更多的傾斜。”王毅說。

另外，為了規范PPP模式在中國的發展，此前PPP領域最高的法規——《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》（下稱“PPP條例”）已經公開征求意見。財政部條法司副司長周勁松在融資論壇上表示，PPP條例已經收到社會各界提出的幾千條意見，目前正在對這些意見進行梳理歸納，推動該條例盡快出臺。

金永祥告訴第一財經記者，PPP項目數量高速增長的時代已經過去，未來PPP會更加平穩發展，更注重項目的質量。

“我們寧愿把步子放穩一點，把質量提高一點，最終目的只有一個，就是希望PPP之樹在中國能夠常青。”王毅說。

“由于跟國家政策相沖突，新沂棚戶區改造溫馨小鎮安置房建設項目不再采用PPP（政府和社會資本合作）模式，而是做常規的招投標項目，這樣項目推進也會更快。”江蘇省新沂市住建局一位工作人員告訴第一財經記者。

11月6日，新沂市住房和城鄉建設局發布公告，新沂棚戶區改造溫馨小鎮安置房建設項目因政策調整不適用原PPP模式，終止公開招標。該項目進入江蘇省財政廳PPP項目庫約1個月后將退庫。

PPP模式在近四年的高速發展后正迎來最強的規范監管，退庫PPP項目數量逐漸增加，確保了在庫項目質量穩步提升。

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根據財政部PPP中心數據，截至今年9月底，全國PPP綜合信息平臺項目庫退庫項目總計973個，其中僅第三季度退庫項目就達到635個。

財政部金融司司長、PPP工作領導小組辦公室主任王毅近日在第三屆PPP融資論壇上表示，將開展PPP項目庫集中清理，不合規項目將予以剔除。

財政部PPP中心主任焦小平告訴第一財經，近期會下發相關文件要求各省對入庫PPP存量項目進行篩選，不合規將剔除。

“退庫項目增加正是財政部規范PPP發展的結果，這樣也有利于提高項目落地率，更好地促進有效投資拉動經濟增長。”PPP專家、大岳咨詢總經理金永祥告訴第一財經。

強化規范使退庫PPP項目數量增加

PPP作為供給側結構性改革的重要抓手，自從2014年中央大力推廣PPP模式后，PPP項目數量快速增長，財政部PPP中心數據顯示，全國入庫PPP項目數量達到14220個，計劃投資額高達17.8萬億元。

經過四年發展，PPP改革成果初現，4萬多億元的PPP項目落地提高了公共服務水平和效率，并促進了行政體制、財政體制和投融資體制改革。

金永祥告訴第一財經記者，項目進入財政部PPP項目庫意義重大，很多公司只同進入項目庫的PPP項目合作，因為入庫項目相當于有了財政部門的“背書”。

另外，財政部也強制PPP項目入庫，比如對未納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過預算安排支出責任。

隨著PPP模式的快速發展，為防止“重數量、輕質量”的情況，財政部對PPP項目庫采取“能進能出”的動態調整機制，不合規項目將被剔除。

比如，在財政部等部委聯合篩選的國家示范項目方面，第一批總計30個示范項目中8個被調出，第二批206個示范項目調出44個，第三批示范項目調出3個。

地方也加大對入庫項目管理，對申請退出或進度緩慢的項目進行調出。比如河南省財政廳2016年調出PPP項目102個。

隨著今年多部委聯合發文禁止地方借PPP變相融資，財政部高層頻頻也發聲要求進一步推進PPP規范發展。這使得PPP監管力度明顯加強，今年以來退庫PPP項目數量大增。

財政部PPP中心數據顯示， 截至2017年9月底，新入庫項目3933個，經省級財政部門申請退庫項目973個。

財政部PPP中心“全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報”稱，經向省級財政部門了解，退庫原因主要有三類：一是項目不再采用PPP模式。有的項目缺乏對社會資本的吸引力，有的總投資額過小或期限過短；有的已采用其他模式；二是項目停止。有的項目因征地受阻、前期手續不全或不符合PPP操作流程，無法推進，已被政府叫停；三是項目整合。一些項目在前期重復入庫，后期逐步整合刪減。

江蘇省常州市財政局數據顯示，今年經各單位申請、區、市兩級政府同意，累計有18個項目申請退出省級PPP項目庫，總投資355.84億元。今年常州市財政局為保證所有PPP項目政府年均支出責任不超過一般公共預算支出10%的紅線，對于不再具備PPP模式實施條件的入庫項目，開展清理和退庫工作。

“一個項目被剔除項目庫，要想再進去非常困難，這意味著這個項目不能采用PPP模式建設。”金永祥說。

這樣的項目將被清理出庫

隨著近期財政部門官員頻頻發聲，財政部PPP項目入庫標準更加清晰：非公共服務領域、無運營、無績效考核機制、社會資本不承擔建設運營風險、拒不公開相關信息的項目將被清理出庫。

王毅在上述論壇上表示，將組織開展項目庫集中清理，對不具備條件，沒有規范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。

PPP模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。因此PPP模式限定在公共服務領域，而社會資本承擔運營并按照績效收費是PPP模式的核心。

“對于不屬于公共服務的純商業化項目，以及僅涉及建設、無運營內容的純工程項目，要準確界定，從識別、論證、入庫等環節嚴格把關，不能繼續任由其打著PPP的旗號‘混淆視聽’。”財政部副部長史耀斌在進一步推進PPP規范發展工作座談會上說。

江蘇省財政廳副廳長宋義武在今年全省實施PPP項目培訓班上，談到規范省PPP項目庫管理時明確，凡不屬于政府職責范圍內的項目，一律不得列入。對無運營內容、無績效考核機制、社會資本不承擔項目建設運營風險、不屬于公共服務的純商業化項目等不得納入省PPP項目庫。

金永祥告訴第一財經記者，PPP項目不僅在于項目建成，更重要的是項目運營期間是否達到當初約定的效果，如果沒有達到要求，財政部門可以少付費甚至扣錢，這有利于社會資本方提高項目效率。而官方強調過度依賴政府付費PPP項目將會被剔除，主要考慮到財政支出10%的紅線不可突破。

2015年財政部發文要求，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。史耀斌近期多次重申，要強化財政承受能力論證10%紅線的硬性約束。

在強化PPP項目監管，規范PPP發展的大趨勢下，地方也加大了入庫項目篩選力度。

宋義武表示，江蘇省財政廳將加大對入庫項目的審核力度，對“兩個強制”項目、政府平臺存量項目以及有現金流、使用者付費項目優先進入PPP項目庫；對于無現金流、完全政府付費的項目從嚴從緊控制；對前期PPP項目數量較多、地方政府支出責任占比較高地區申報的項目從嚴從緊控制；對政府債務負擔較重，債務問題突出地區申報的項目從嚴從緊控制。