9個問題、4張圖，扒光PPP的高冷外衣……

　　【什么是PPP？】

　　Public-Private Partnership，簡稱PPP，是社會資本參與基礎設施和公用事業項目投資運營的一種制度創新。

　　在我國，PPP是指政府和社會資本合作模式。

　　【PPP適用范圍】

　　根據國家財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》和《政府和社會資本合作模式操作指南》，PPP模式適用于投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，各級相關部門應優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。財政部目前主推的PPP項目更傾向于經營性項目。

　　根據國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。

　　【PPP模式選擇】

　　根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》，PPP項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

　　PPP 有諸多具體模式，對已建成基礎設施、現有基礎設施改擴建、新建基礎設施可分別采取O&M、MC、LOT、TOT、BOT、BTO、BOO等具體模式。

　　根據國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，PPP操作模式選擇可分為經營性項目、非經營性項目和準經營性項目。

　　經營性項目：具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進；

　　準經營性項目：經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的準經營性項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。

　　非經營性項目：缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。

　　【PPP工作流程】

　　按照國際慣例，PPP的工作流程一般可分為五個階段：項目識別階段、項目評估階段、設計PPP項目合同、管理PPP項目交易和管理PPP項目合同。

　　財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號），共7章37條，對PPP項目識別、準備、采購、執行、移交等操作環節進行了規范。主要內容：

　　一是在項目投入方式選擇上，引入國際通用的物有所值（VFM）評估方法，判斷采取PPP模式與政府傳統采購模式相比，是否降低項目全生命周期成本。

　　二是在合作伙伴選擇上，根據PPP項目采購特點，創新競爭性磋商政府采購方式，充分鼓勵社會資本競爭。

　　三是結合中長期財政規劃，將PPP項目涉及的政府支付義務納入同級政府預算實施統一管理。

　　四是鼓勵符合條件的地方政府融資平臺項目向PPP模式轉型，著力化解融資平臺公司存量債務。

　　物有所值（Value for Money， VFM），是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優化。

　　全生命周期（Whole Life Cycle），是指項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。

　　【PPP項目付費機制】

　　PPP項目的付費機制約定了PPP項目中的風險分配和收益回報，主要包括三類：

　　政府付費（Government Payment），是指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費。通常用于不直接向最終用戶提供服務的終端型基礎設施和公用事業項目，如市政污水處理、垃圾焚燒發電、水源凈化，或市政道路等不具備收益性的項目。政府付費的依據主要是設施可用性、產品和服務使用量和質量等要素。

　　使用者付費（User Charges），是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。通常用于可經營系數較高、財務效益良好、直接向最終用戶提供服務的基礎設施和公用事業項目，如市政供水、城市管道燃氣、高速公路等。項目公司直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益。

　　可行性缺口補助（Viability Gap Funding，簡稱VGF），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。通常用于可經營性系數較低、財務效益欠佳、直接向最終用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的項目，如醫院、學校、文化及體育場館、保障房等。

　　【PPP合同體系】

　　PPP模式是在基礎設施和公共服務領域政府和社會資本基于合同建立的一種合作關系。“按合同辦事”不僅是PPP模式的精神實質，也是依法治國、依法行政的內在要求。

　　加強對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉讓、終止直至失效的全過程管理，通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利，是政府和社會資本長期友好合作的重要基礎，也是PPP項目順利實施的重要保障。

　　根據國家財政部《PPP項目合同指南》，在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，構成PPP項目的合同體系。

　　PPP項目的基本合同通常包括PPP項目合同、股東協議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同以及產品或服務購買合同等）、融資合同和保險合同等。

　　其中，PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎和核心。在PPP項目合同體系中，各個合同之間并非完全獨立，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一定的“傳導關系”。

　　國家發展改革委《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫框架，共設置15個模塊、86項條款，適用于不同模式合作項目的投融資、建設、運營和服務、移交等階段。

　　原則上，所有模式項目合同的正文都應包含10個通用模塊：總則、合同主體、合作關系、項目前期工作、收入和回報、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭議解決，以及其他約定。其他模塊可根據實際需要靈活選用。

　　【PPP應用風險與挑戰】

　　1、風險分擔和利益分配

　　PPP項目成功實施的關鍵性技術因素，主要涉及政府擔保、調價機制和特許期調整這三個決策問題。

　　一是對于如何確定項目中財政投資和擔保最優規模及比例， 如何實現連續投入的動態管理，以及通過合理風險轉移加強激勵和促進保險投入，目前尚無更好的解決方案，但基于實物期權和現金流管理確定政府支出和擔保上限，或通過財務模擬及壓力測試確定風險承擔比例的策略，得到了較大范圍應用。

　　二是公共產品或服務的定價問題尤為復雜。無論是按邊際成本定價，還是目前我國主要采取的成本加成定價法，以及方興未艾的高峰負荷定價及兩部制定價，無一例外地均強調定價應基于成本，并認同適度價格管制，其目標無外乎既要保證項目運行及合理收益，又不損及公共利益。

　　三是項目中的財政資金和特許權等公共資源，形成繁雜的有形、無形資產，甚至是商譽資產，其評估和定價具有相當難度，合理確定特許權配置和特許期調整是關鍵所在。

　　2、監管與市場自律的銜接

　　PPP 模式除了面臨項目監管一般問題之外，還面臨一些特殊問題，例如公共利益和市場機制協調，價格管制與公平競爭兼容，項目退出市場以及主體退出項目時的平穩性等等，總體來看，無非是監管與市場自律的銜接問題。

　　宏觀方面，必須從 PPP 模式制度體系建設以及公、私主體市場準入管理兩個方面，發揮行政監管和市場自律的雙重作用， 營造有利的市場和制度環境，促進市場有序競爭。

　　微觀方面，應該加強行政管理、績效評價和財政投資項目動態管理，同時激發市場活力，優化競爭秩序，建立起包括價格監管、服務質量監管、退出監管和項目后評價監管等在內的全方位立體監管體系。

　　3、公共利益與有限政府建設

　　PPP 模式是“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”的有效途徑。但始終不能回避的一個問題是，有限政府如何通過市場化的 PPP 模式項目運作實現公共產品和服務的有效提供。事實上公共選擇架構也尚未對大政府還是小政府更有利于保證公共利益作出明確回答。

　　目前來看，充分發揮市場機制作用，建設有限政府，實現政府職能轉變，是改革的方向和目標。既然如此，PPP 模式更不應該作為一個騎墻選項，而應成為有限政府撬動無限市場資源的重要途徑。

　　【PPP起源及應用】

　　PPP起源于英國，興起之初主要目的是為基礎設施融資，具體形式較多地表現為公路建設、鐵路建設的融資。隨后PPP的融資職能逐漸發展并覆蓋大多數公共產品或服務領域。

　　根據英國資深PPP咨詢機構報道，應用PPP模式最成功的領域順次是：公路、醫院、學校、政府建筑、廢物處理、鐵路、水處理、能源等。公路最為成功，相關定價模式和流程都較為成熟。醫院、學校、政府建筑等PPP績效記錄則良好。

　　發達經濟體是當前PPP主要市場，加拿大、美國、英國、法國、比荷盧聯盟、澳大利亞排名前六。發展中國家新興PPP市場前景廣闊，巴西、印度、哥倫比亞等國位于前列。

　　【PPP典型特征】

　　1、伙伴關系

　　伙伴關系是PPP第一大特征，所有成功實施的PPP項目都是建立在伙伴關系之上的。PPP模式的本質是一種基于合約的政府和社會資本合作過程，雙方的權利、義務、風險分擔、利益補償等均以合同明確。

　　在這一合作過程中，政府和社會資本是平等主體，是一種“伙伴關系”。

　　2、利益共享

　　任何PPP項目都是公益性項目，不以利潤最大化為目的。PPP中公共部門與民營部門并不是分享利潤，而且還需要對民營部門可能的高額利潤進行控制，即不允許民營部門在項目執行過程中形成超額利潤。

　　共享利益在這里除了指共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、穩定的投資回報。

　　3、風險分擔

　　這是PPP模式區別于公共部門與民營部門其它交易形式的顯著標志。在PPP模式中，公共部門盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，民營部門實際會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風險的最優應對、最佳分擔，將整體風險最小化。