PPP項目采購是否必須強制資格預審？

　　2014年12月31日，財政部制定并印發了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，該辦法第五條規定：“PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭。”這表明，按照財政部的規定，PPP項目采購必須實行資格預審。

　　但是，在PPP項目采購的具體實施過程之中，又有一些項目并未嚴格實施資格預審，而是采用資格后審或者模糊用語的“資格審查”。比如《貴州省銅仁至懷化高速公路（銅仁段）PPP項目社會資本招標公告》中就明文規定：“現對本項目的社會資本進行公開招標，實行資格后審。”又如《盤縣2015年城關鎮片區棚戶區改造項目PPP投資合作人競爭性磋商公告》第3.5條就明文規定“本項目磋商采用資格審查方式”。

　　一邊是《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》強制要求實施資格預審，另一邊是實際工作中要么資格預審、要么資格后審，甚至是既不寫明是資格預審還是資格后審，而籠統規定為資格審查。對于國家政策規定與實際操作之間的不一致，需要予以反思，究竟是國家政策規定的不合理，還是實際操作的不合法、不合規？

　　對于為何實施“資格預審”，有關部門做出以下解釋：

　　其一，在國家發展和改革委員會法規司、國務院法制辦公室財金司、監察部執法監察司聯合編著的《中華人民共和國招標投標法實施條例釋義》一書第40頁中釋義為：“資格預審的目的是為了篩選出滿足招標項目所需資格、能力和有參與招標項目投標意愿的潛在投標人，最大限度地調動投標人挖掘潛能，提高競爭效果。對潛在投標人數量過多或者大型復雜等單一特征明顯的項目，以及投標文件編制成本高的項目，資格預審還可以有效降低招投標的社會成本，提高評標效率。”

　　其二，在財政部國庫司、財政部條法司、財政部政府采購管理辦公室、國務院法制辦公室財金司聯合編著的《中華人民共和國政府采購法實施條例釋義》一書第80頁釋義為：“采購人可以要求參加政府采購活動的供應商提供有關資質證明文件和業績情況，并根據本法規定的供應商條件和采購項目對供應商的特定要求，對供應商的資格進行審查。需要說明的是，實踐中很多人認為資格預審只適用于邀請招標，這是一種誤解。資格預審是采購程序中一個獨立的環節。除單一來源采購外，其他采購方式均可適用，具體由采購人或者采購代理機構酌情決定。”

　　因此，對于《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》強制要求所有PPP項目均實施資格預審，與國家對“資格預審”的立法意圖也并不完全一致，在PPP項目采購中，如果采用單一來源的方式采購社會資本方，是不需要實施資格預審的，因為僅此一家。

　　1. 實施資格預審的有利之處

　　資格預審，從某種意義上說，它把招標程序分為兩個階段，第一個階段是選擇“合格的潛在投標人”，第二個階段是選擇“最優的投標要約”。資格預審的利，主要體現在以下方面：

　　一是能夠確保招投標活動的競爭效率。當競爭是在具有同比競爭力的投標人之間進行時，才能最大限度地調動相互競爭的投標人的潛能。投標人實力和水平差距過大，將大大降低競爭的效率，資格預審通過對申請人的資質、業績、技術水平、財務狀況、人員狀況等的評審，能夠發揮“過濾”的作用，確保投標的競爭性。

　　二是可以有效降低招投標的社會成本。過多的投標人參與投標， 累計的投標投入太大，而中標人只能有一個，未中標人的投標成本不可避免地會轉嫁到他們今后投標并中標的工程中，必然會增大社會成本和其他投資人的負擔。

　　三是可以減少評標工作量。提高評標效率，從而提高招投標工作的效率，確保招投標目的的順利實現。這些作用在按照擇優選擇原則、通過資格預審活動限制投標人數量時更為明顯。

　　四是資格預審能夠避免履約能力不佳的企業中標，降低履約風險。資格預審過程減少了大量潛在的承包商，將潛在承包商范圍縮小至那些已證明有能力執行特定質量標準的承包商。經過資格預審，能夠將資信、業績達不到招標人要求的潛在投標人排斥在投標人之外，能夠在一定程度上預防合同簽訂后履約風險的發生。

　　2. 實施資格預審的弊端

　　雖然資格預審有如上有利之處，但資格預審也有其弊端：

　　一是采用資格預審容易形成投標人之間的串標。如果不實施資格預審而是實施資格后審，在投標截止日之前，即開標前，投標人的信息是保密的，相互之間是不知道的。但是一旦實施資格預審，不管是否通過資格預審，投標人之間均會相互知曉是否具有投標資格，并是否將參與下一步的投標工作，使相互之間有了了解和知曉，對于其串標，提供了可能。而且，正因為投標人數量經過資格預審篩選后減少，使投標人之間的競爭性，從另一個角度來說，也減少了。

　　二是采用資格預審，延長了招標采購的時間，降低了招標采購的核心價值。通常認為，招標投標制度的設置，最核心的價值是解決價格問題。從資格預審公告的發布、資格預審文件的編制到資格評審等整個資格預審程序的完成，無疑會延長招標投標的時間。以建設施工為例，許多項目因其工程性質的特殊性，工期要求緊張，在竣工時間已定情形下只能壓縮施工工期，這就增加了中標人追趕工期的成本。于是，投標人會在投標報價中增加追趕工期的成本，無形中會抬高最后的中標價，降低了招標投標制度的核心價值。

　　三是采用資格預審，法律法規規定對資格審查專家或資格審查主體的約束性較少。對于資格審查委員會，《中華人民共和國招標投標法實施條例》也僅對“國有資金占控股或者主導地位的依法必須進行招標的項目”的資格審查委員會有相應的組建要求，對于非“國有資金占控股或者主導地位的依法必須進行招標的項目”則沒有要求。其第十八條規定：“資格預審應當按照資格預審文件載明的標準和方法進行。國有資金占控股或者主導地位的依法必須進行招標的項目，招標人應當組建資格審查委員會審查資格預審申請文件。資格審查委員會及其成員應當遵守招標投標法和本條例有關評標委員會及其成員的規定。”由此導致的一個結果，就是有些項目的資格預審審查的隨意性較大，容易侵害其他方的合法權益。

　　正因為資格預審的弊端，《中華人民共和國招標投標法實施條例》、《中華人民共和國政府采購法實施條例》均沒有強制要求所有招標采購項目必須實施資格預審，而是將資格預審的選擇權，賦予給了招標人（采購人），以真正落實“項目法人責任制”的要求。

　　1. PPP項目相互之間具有重大的區別

　　國家發展和改革委員會推出了首批80個鼓勵社會資本參與建設營運的示范項目，涵蓋了鐵路、公路、港口等交通基礎設施，新一代信息基礎設施，重大水電、風電、光伏發電等清潔能源工程，油氣管網及儲氣設施，現代煤化工和石化產業基地等方面。財政部發布的《財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》中的30個PPP示范項目，涵蓋了新能源汽車、供暖、地下綜合管廊、污水處理、供水、軌道交通、垃圾處理、醫療、環境綜合治理、交通、體育等領域，范圍之廣，區別之大，不能不具體問題具體分析，具體情況具體對待。

　　因此，各類PPP項目之間，性質不同，領域不同，強制要求一刀切均實施資格預審，可能有悖其具體特點，值得探討。

　　2. PPP項目采購方式眾多，需要區別對待

　　PPP項目采購方式目前至少有公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購5種采購方式。在這5種采購方式之中，除了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》明確規定以邀請招標的方式采購貨物和服務需要實施資格預審外，其他4種方式，對資格審查均無強制性要求。單一來源采購項目，不需要資格預審的。因此，至少公開招標、競爭性磋商、競爭性談判，是否必須強制實施資格預審，法有授權，授給了招標人自行根據項目的具體特點決定。

　　雖然《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》明文規定所有的PPP項目采購必須實施資格預審，但是在現實面前，有些PPP項目并未嚴格按照其規定實施資格預審。從前文的分析不難看出，不管是從上位法的規定來看，還是從相關的立法意圖以及實施資格預審的利弊，甚至PPP項目的復雜性、重大差異性、采購方式眾多性來看，都應當具體事宜具體分析，具體情況具體對待，將PPP項目采購是否實施資格預審，交給招標人來綜合考量決定，以便真正落實“項目法人責任制”。