《政府投資條例》體現哪些深層次利好？專家分析很到位！

        2019年5月5日，國務院總理李克強簽署國務院令公布《政府投資條例》，條例自2019年7月1日起施行。筆者認為，《政府投資條例》在促進建筑業健康發展方面具有以下六大亮點：

       在國家大力倡導下，工程總承包項目蓬勃發展，由于《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》尚在征求意見中，故政府投資項目進行工程總承包模式發包，仍然執行住建部《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市[2016]93號）中“建設單位可以根據項目特點，在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，按照確定的建設規模、建設標準、投資限額、工程質量和進度要求等進行工程總承包項目發包”的規定。因此，很多政府投資項目在可研或方案設計階段完成后進行發包。由于我國對政府投資項目必須進行概算控制，而概算編制需要具備初步設計，故工程總承包合同中不得不約定概算審定程序，但概算審定程序又特別容易與工程總承包的"固定總價"模式發生沖突，對工程總承包的健康發展不利。

       此次《政府投資條例》第九條第一款規定：“政府投資項目，項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批”，明確項目審批階段必須完成初步設計，排除了項目在可研、方案設計完成后進行發包的情形，有利于工程總承包模式健康發展。

       項目前期工作是指從項目籌劃到開工建設前的一系列準備工作，主要包括課題調研、項目規劃編制、項目建議書、可行性研究報告、初步設計、初步概算等工作。項目前期工作是項目實施成功與否的關鍵。項目實施中的很多糾紛問題產生，是因項目前期工作深度不夠、財政概算預算不足造成。政府投資項目一般應遵循“估算控制概算、概算控制預算，預算控制決算”的原則，但經常由于項目前期工作深度不夠、前期文件瑕疵等導致“決算超預算，預算超概算，概算超估算”的情況發生。鑒于項目前期工作的重要性，《政府投資條例》第九條第二款規定：“項目單位應當加強政府投資項目的前期工作，保證前期工作的深度達到規定的要求，并對項目建議書、可行性研究報告、初步設計以及依法應當附具的其他文件的真實性負責”。該條規定了項目單位對前期工作的深度責任與真實性責任，有利于政府部門科學決策，有利于合理制定項目概算費用，也有利于建筑市場公平競爭。

     《政府投資條例》頒布之前，已有部委文件規定政府投資項目禁止墊資施工，如建設部、國家發展和改革委員會、財政部、中國人民銀行《關于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設的通知》（建市[2006]6號）以及住房和城鄉建設部《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》（建市[2014]92號）中都有禁止墊資施工的規定。但在實踐中，執行效果一般，主要原因在于：一是文件效力太低，法院處理墊資施工合同糾紛以合同約定為準；二是變相墊資施工很多，如BT、EPC+F等；三是對墊資的理解不同，筆者認為除了質保金外，其余的工程價款均應在施工過程中支付，但實際上各界沒有對"不墊資"的付款比例達成共識。此次《政府投資條例》第二十二條第二款明確規定“政府投資項目不得由施工單位墊資建設”，屬于第一次在行政法規層面禁止墊資施工，對推動解決上述三個問題起到重要作用。

     《政府投資條例》頒布之前，對于政府投資項目的概算調整依據主要為《中央預算內直接投資項目概算管理暫行辦法》(發改投資[2015]482號，以下稱《概算管理辦法》)，地方政府對概算管理的方式基本與《概算管理辦法》相同。根據《概算管理辦法》，概算調整難度很大，除了需要有調整概算的事實與理由，在超概10%的情況下還需要先商請審計單位進行審計。調整概算程序復雜、時間周期長。筆者認為項目建設費用增加既有主觀原因也有客觀原因，主觀原因一般是設計變更或材料設備變更，客觀原因一般是國家政策調整、價格上漲、實際地質條件與原認知之間存在重大變化等。此次《政府投資條例》對于因上述客觀原因造成的概算增加調整的程序作了簡化，在出現上述客觀原因造成需要調整概算時，規定“項目單位應當提出調整方案及資金來源，按照規定的程序報原初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定”，簡化了概算調整程序，符合實際情況，有利于建筑業發展。

     《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》中都有禁止壓縮工期的相關規定，主要是從保護施工質量、安全的角度禁止建設單位不合理壓縮工期。但是施工行業的實際情況是除了建設單位不合理壓縮工期外，還存在因地方政府等原因導致開工延期、工期拖延或者要求提前竣工的情況。《政府投資條例》從預算管理的角度要求項目單位嚴格執行建設工期，且規定“任何單位和個人不得非法干預”工期，有利于承發包雙方嚴格按照合同約定的開竣工時間完成施工建設，有利于建筑交易市場健康發展，有利于工程價款及時結算。

       工程結算久拖不決是工程建設中的常見問題，因此引發拖欠農民工工資問題、建筑企業“兩金“問題。以施工過程中的中間結算取代最終結算，是解決工程價款結算久拖不決的重要方式。雖然政府大力倡導中間結算，但對于政府投資項目效果不好，其原因在于政府投資項目基本都是基礎設施等公益類項目，即使沒有完成結算項目也會投入使用。《政府投資條例》第二十五條規定“政府投資項目建成后，應當按照國家有關規定進行竣工驗收，并在竣工驗收合格后及時辦理竣工財務決算”，第一次在行政法規的層面規定政府投資項目竣工后盡快完成竣工財務決算。由于工程價款結算是財務決算的前置條件，故快速的竣工財務決算有利于推動快速竣工結算，有利于推動中間結算，有利于建筑業健康發展。