大美杭州灣跨海大橋緣何“淪為”失敗PPP項目？

　　工程總投資：160億元
　　工程期限：1993年——2008年

       杭州灣跨海大橋北通航孔，采用主跨448米的鉆石型雙塔雙索面鋼箱梁斜拉橋，可通過35000噸級船舶。兩座主塔高187米。

大橋之最

  大橋北通航孔橋

  淺海區橋墩施工，旁邊是長達10公里的施工棧橋

  深海打樁

  深海架梁

  通航孔橋

  安全護欄

  杭州灣大橋及連接高速公路行車示意圖

  海區承臺架梁施工

  北通航孔橋施工

  海上人工島施工

  兩臺800噸級提梁機，合力將重達1430噸的50米混凝土箱梁提起。

　　這座大橋投資預算118億元，實際上由于方案變更、原材料成本上漲等原因最后的造價達到了200億元。2003年11月14日開工，2007年06月26日貫通，2008年05月01日通車，一直新聞不斷，其中最受關注的無疑是建設期中的民間撤資傳聞和投入使用之后入不敷出的窘境。

　　曾經的香餑餑，如今的“圍城”

　　除了國人自行設計、投資、建造的最長跨海大橋這一標簽之外，杭州灣跨海大橋最為引人注目的一點是“PPP項目的經典案例”。

　　在地方政府彼時的宣傳中，杭州灣大橋項目是國內第一個以地方民營企業為主體、投資超百億的國家特大型交通基礎設施項目。在大橋工程正式立項后，包括外資在內的眾多投資方都表達了強烈的參與愿望，并出現“民資爭著參股、銀行搶著貸款”的熱鬧景象。當時參與杭州灣大橋項目并不容易，要想參與到項目里面都必須是有些實力的企業，要和政府關系好才進得去。在民資入股大橋高峰期，共有17家民營企業參股，民間資本一度占到了整個項目的55%。

　　然而，根據21世紀經濟報道的數據，同樣是在可行性報告獲批的2003年，雅戈爾便將杭州灣大橋公司40.5%的股份轉讓給了地方國企寧波交通投資有限公司和其他民營企業，拉開了資本撤退的序幕。從雅戈爾手中接過17.3%股份的宋城集團，兩年后年也宣告退出，央企中鋼接手股權，到2012年后又轉讓了給上海實業。在2008年大橋建成前后，德邦大橋投資、和森鋼管等一批規模較小的民企也將股份轉讓給了寧波交投。

　　截至2012年上半年，杭州灣大橋項目的三大國有股東所占股份已經占到了總股本的85%。

　　嚴重預期收益誤判，投入被“套牢”

　　從杭州灣跨海大橋的規劃到建成這十年間，曾經多次追加投資。從規劃階段64億元，到項目立項后的87億元，再到03年《可行性報告》給出的總投資107億元，到2011年的 136億元，參股的民企已先期投入，只能繼續追加，最終被“套牢”。

　　通行費是杭州灣跨海大橋的唯一收入來源。從《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》來看，當時預測2010年大橋的車流量有望達到1867萬輛，但2010年實際車流量僅有1112萬輛，比預期少了30%以上。2012年全年，大橋的實際車流量增加到1252.44萬輛，仍然不及報告預計的2008年通車當年車流量1415.2萬輛。嚴重的預期收益誤判導致民企決策錯誤。2013年全年資金缺口達到8.5億元。而作為唯一收入來源的大橋通行費收入全年僅為6.43億元。按照 30年收費期限，可能無法回收本金。

　　合同與規劃嚴重沖突，項目收益無保障

　　一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實質性競爭，損害其利益，這是導致PPP項目失敗的一個重要原因，而杭州灣跨海大橋正是深受這一點之苦。

　　在杭州灣跨海大橋建設未滿兩年時，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋就已準備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業競爭。2013年通車的嘉紹大橋對杭州灣大橋來說是“雪上加霜”，同樣是小車的通行費，杭州灣大橋為每次80元，而嘉紹大橋全程通行費為65元。2014年，錢江通道也已通車，通行費為45元。

　　隨著寧波杭州灣大橋、舟山-上海跨海高速、杭州灣鐵路大橋等項目納入地方或國家規劃，未來車流量將進一步分流，杭州灣大橋項目“錢景”更加黯淡。

　　研究價值

　　PPP項目融資方式在中國基礎設施建設領域越來越受到青睞，通過民營資本的介入不僅解決了基礎設施建設的資金短缺問題，更可以降低成本和提高項目的效率。

　　誠然，我國很多的PPP項目是成功的，但是也不可否認，由于PPP是一種新生事物，我國的政府和民營機構普遍缺乏經驗，PPP在我國的應用也遇到了諸多實際問題，所以也有許多項目遇到了較大問題甚至失敗。

　　成功的經驗固然重要，但從失敗中得到的教訓，更能使我們進步。在在對鳥巢、北京地鐵四號線等成功案例進行研究之外，對杭州灣大橋這樣的失敗項目進行分析總結，找出導致項目失敗的主要風險因素，在今后的項目實踐中加以重點關注，對我國今后的PPP實踐更有指導價值。